Piše: Amir Ahmić / Avangarda.ba
Države potpisnice Dejtonskog sporazuma su 18. februara 1996. godine zaključile tzv. Rimski sporazum i u paragrafu 5. Sporazuma, pod nazivom Suradnja na području ratnih zločina i poštivanja ljudskih prava, navele su: “Osobe, osim onih koje su već optužene od strane Međunarodnog tribunala, mogu biti uhapšene i pritvorene zbog teških kršenja međunarodnog humanitarnog prava samo na osnovu prethodno izdate naredbe, naloga ili optužnice, koje je Međunarodni tribunal pregledao i ocijenio da su u skladu sa međunarodnim pravnim standardima.” (Pravila puta)
Pravila puta
Osnovni razlog za pregled predmeta od strane Tužiteljstva ICTY-a bio je uspostavljen s ciljem spriječavanja nekontroliranih, politički motiviranih hapšenja i krivičnih progona u zemljama bivše Jugoslavije, čime bi se dodatno ojačao i unaprijedio Dejtonski sporazum. S tim u vezi Tužiteljstvo ICTY-a izradilo je posebni akt kao Uputstvo stranama u postupku za podnošenje predmeta ICTY-u. Dom za ljudska prava BiH i Vrhovni sud FBiH izrazili su stav da se postupak pod nazivom Pravila puta može primjenjivati kao domaći zakon.
Sve zahtjeve za razmatranje predmeta države potpisnice – Bosna i Hercegovina, Savezna Republika Jugoslavija (poslije Srbija) i Hrvatska – po Uputstvu ICTY-a trebale su slati u sjedište ICTY-a, ili preko ureda ICTY-a u Sarajevu, Zagrebu i Beogradu. Zahtjevi za razmatranje predmeta su morali biti sačinjeni u formi dosjea, ili spisa predmeta, uz koje su morale biti priložene kopije izjava svjedoka, zapisnika i drugih dokumenata u formi dokaza.
Rimski sporazum, odnosno Pravila puta, međunarodni je ugovor koji je odražavao volju vlasti iz BiH, SRJ i Hrvatske, predstavnika međunarodne zajednice i predstavnika ICTY-a. Pravila puta su realizirana od 1996. do 1. oktobra 2004. godine, kada su predmeti i ovlaštenje glavnog tužitelja ICTY-a, a na osnovu podrške Predsjedništva BiH, predati u nadležnost glavnom tužitelju BiH, odnosno Tužiteljstvu u BiH. Procedura pregleda predmeta Pravila puta uvažavala je najviše međunarodne standarde: unutar Tužiteljstva ICTY-a od 1996. do 2004. godine sadržavala je nekoliko nivoa razmatranja koja su bila povezana i subordinirajuća kako bi se dobili najprofesionalniji odgovori za dostavljene predmete.
Standardnizirane oznake, kojima se služio tužitelj ICTY-a u pismenim odgovorima stranama, bile su: A, B, C, D, E, F i G. Oznaka A značila je da postoji dovoljno dokaza po međunarodnim standardima za osnovanu sumnju da je osoba počinila teška kršenja međunarodnog humanitarnog prava (TKMHP); B – da ne postoji dovoljno dokaza; C – tužitelj ICTY-a nije u mogućnosti dati mišljenje bez dodatnih dokaza; D – tužitelj ICTY-a namjerava zatražiti ustupanje premeta; E – predmet ne spada u nadležnost ICTY-a; F – da postoji dovoljno dokaza, ali da bi inkrimisana osoba mogla biti važan svjedok u postupku koji se vodi pred ICTY; G – da ne postoji dovoljno dokaza za određeno krivično djelo iz oblasti TKMHP, ali da tužitelj ICTY-a smatra da postoji dovoljno dokaza da se opravda pokretanje postupka za drugo krivično djelo.
Političke opstrukcije
Prema rezultatima pregleda Pravila puta, od ukupnog broja prijavljenih osoba iz BiH, samo ih je oko 24 odsto koje su označene oznakom “A”, odnosno osoba protiv kojih je mogao biti proveden postupak hapšenja ili je mogla biti podignuta optuznica.
Iako su pored BiH, tadašnja Savezna Republika Jugoslavija i Hrvatska potpisale Rimski sporazum, implementacija Pravila puta nikada nije sprovedena od strane vlasti SRJ (Srbije) i Hrvatske. Odluka za prijenos predmeta i ovlaštenja na Tužiteljstvo BiH sadrži u osnovi i hronični nedostatak sredstava za ovaj projekat (o čemu je između ostalog ICTY 27.8.2004. obavijestilo domaće organe vlasti) i tadašnji članovi Predsjedništva BiH su prihvatili činjenicu da ICTY želi da prenese ovlaštenje na državnog tužitelja i da se Pravila puta okončaju.
Ured tužitelja ICTY-a je (pismom Predjedništvu BiH) od 29. septembra 2004. definitivno izgubio svaku dalju vezu i konekciju za budućim postupanjima bosanskohercegovačkih organa, a u vezi sa pregledanim predmetima Pravila puta. Nakon prenosa ovlaštenja sa ICTY-a na Tužiteljstvo BiH, i okončanja projekta Pravila puta, u regionu su ubrzo počela ponovna “nekontrolirana” hapšenja, potjernice, političke zloupotrebe i političke opstrukcije progona ratnih zločinaca u BiH i regionu. ICTY, koliko mi je poznato, nikada nije prenio ovlaštenje na državne tužitelje u Srbiji i Hrvatskoj, tako da je veoma pravno diskutabilna tzv. univerzalna nadležnost koju primjenjuje Srbija za područje bivše Jugoslavije.
Nikada nije do kraja razjašnjeno koliko je osoba, odnosno predmeta Pravilima puta označeno oznakom “A”, ali i oznakama “B” i “C”. Na zvaničnoj stranici ICTY-a procedura pregleda predmeta je nazvana postupak Pravila puta i navodi se da su Rimskim sporazumom odluke Tužiteljstva ICTY-a bile obavezujuće za lokalne tužitelje u regionu. Primjenjujući međunarodne standarde osoblje Tužiteljstva ICTY-a pregledalo je 1.419 predmetnih spisa, koji se odnose na 4.985 osumnjičenih, i dalo mišljenje da li je sakupljeno dovoljno dokaza za dalje postupanje u tim predmetima. Pozitivno mišljenje oznaka “A” dato je za krivično gonjenje 848 osoba.
Na press konferenciji, održanoj 29. septembra 2004. godine, kada je ICTY obavijestio javnost o zatvaranju projekta Pravila puta, navedene su informacije da je iz BiH u periodu od 1996. do 2004. godine prijavljeno 5.908 osoba. Od toga su Bošnjaci prijavili 3.792 osobe, Hrvati 1.396, a Srbi 719 osoba. Pozitivno mišljenje tužitelja ICTY-a za krivično gonjenje dato je za 865 osoba iz BiH (oznaka “A”), za 2.375 osobe je odlučeno da ne postoje dokazi za teška kršenja međunarodnog humanitarnog prava (oznaka “B”), a za 691 (oznaka “C”) traženi su dodatni dokazi kako bi tužitelj ICTY-a mogao zauzeti stav shodno Pravilima puta. Dio predmeta koje Tužiteljstvo ICTY-a nije uspjelo pregledati, također su prebačeni u nadležnost Tužiteljstva BiH, a dostupnim informacijama radi se o oko 2.300 osoba.
Pregledani predmeti
U radu Davida Tolberta i Aleksandra Kontića, dugogodišnjih radnika ICTY-a, iz 2009. godine, pod nazivom The ICTY: Transitional Justice, the transfer of cases to National Court, and lessons for the ICC, navedeno je da je pregledano oko 1.072 predmeta, izdato ukupno 5.868 standardnih oznaka za 3.360 osoba, i to 1.561 oznaka “A” (u nekim slučajevima je sudjelovalo više od jednog osumnjičenog i neki osumnjičenici su, navodno, uključeni u više kaznenih djela), 2.983 oznaka “B”, 1.197 oznaka “C”, 12 oznaka “D”, 95 oznaka “E”, 4 oznake “F” i 16 oznaka “G”.
U dokumentu OSCE-a iz 2005. godine (koji se poziva na zvanične informacije koje je dobio od ICTY-a 10. novembra 2004. Godine) navodi se da je 1996. godine Jedinica Haškog suda za Pravila puta primila spise protiv ukupno 5.789 osoba koje se sumnjiče za ratne zločine. Jedinica je do 29. septembra 2004. pregledala i odredila kategoriju predmeta za ukupno 3.489 osoba, i vratila ih na postupanje lokalnim institucijama. Od predmeta koji su vraćeni domaćim institucijama, 846 ih je dobilo oznaku “A” kategorije.
I u Izvještaju Tužiteljstva BiH iz 2007. godine se veoma decidno pominju slučajevi oznaka “A” Pravila puta, i navodi da je Posebni odjel za ratne zločine preuzeo odgovornost pregleda predmeta ratnih zločina koje je do tada obavljala Jedinica Pravila puta. Tokom 2005. godine Posebni odjel za ratne zločine Tužiteljstva BiH izvršio je pregled i ocjenu ovih predmeta u skladu sa Pravilnikom o pregledu predmeta ratnih zločina i Orjentacionim kriterijima za osjetljive predmete Pravila puta.
Posebni odjel za ratne zločine Tužiteljstva BiH izvršio je pregled 746 predmeta sa standardnom oznakom “A”. Od tog broja, 202 predmeta su ocijenjena kao “vrlo osjetljivi” i oni su zadržani u Posebnom odjelu za ratne zločine Tužiteljstva BiH radi daljeg procesuiranja, i do sada je protiv 14 osoba podignuto 13 optužnica.
Prilikom izrade Državne strategije BiH za rad na predmetima ratnih zločina iz 2008. godine Radna grupa je koristila broj od 877 osoba s oznakom “A”, sa oznakom “B” (nedovoljno dokaza) 2.389, a s oznakom “C” za 702 lica.
Pravni apsurd
Orijentacioni kriteriji za osjetljive premete Pravila puta BiH i Pravilnik o pregledu predmeta ratnih zločina, usvojeni 12. oktobra 2004. i 28. decembra 2004. od strane Tužiteljstva BiH, onemogućili su efikasan progon ratnih zločinaca. Naime, nakon okončanja projekta Pravila puta 1. oktobra 2004. Tužiteljstvo BiH je usvojilo tzv. Orijentacione kriterije za osjetljive predmete Pravila puta BiH s ciljem odabira predmeta koje će procesuirati pred sudovima u BiH i Pravilnik o pregledu predmeta ratnih zločina.
U članu 1. tačke 2 Pravilnika bila je sadržana odrednica koja je presudno i odlučujuće uticala da se rad na predmetima ratnih zločina u početnoj fazi, ali i kasnije, dovede do zastoja, neefikasnog progona ratnih zločinaca, pa čak i do pravnog apsurda: “U smislu ovog Pravilnika predmeti ratnih zločina su svi predmeti ratnih zločina koji nisu bili predmet procesuiranja pred ICTY, uključujući i one predmete ranije dostavljene Jedinici Pravila puta ICTY.” Ovim članom Tužiteljstvo BiH je iznova započelo pregled SVIH predmeta koji su osam godina bili na pregledu u Tužiteljstvu ICTY-a, a shodno Rimskom sporazumu i s tim u vezi Pravilima puta Rimskog sporazuma.
Pravilnik je vratio BiH najmanje osam godina unazad, odnosno na početak 1996. godine. Jer, ova definicija je značila da će se ponovo pregledati svi predmeti uključujući i predmete kategorisane oznakom “B”, odnosno predmeti gdje je ICTY utvrdio da ne postoji dovoljno dokaza, a takvih predmeta u ukupnoj strukturi koju je pregledao ICTY kroz Pravila puta je skoro 50 odsto, odnosno već tada se mogao predvidjeti zastoj u krivičnom progonu ratnih zločinaca u BiH.
Tužiteljstvo BiH je kroz Pravilnik i Orijentacione kriterije zadržalo nešto više od 200 predmeta oznake “A”, a preko 500 predmeta je prebacilo na niže nivoe u dva entiteta. Zaboravlja se da je haško Tužiteljstvo ocjene predmeta davalo isključivo na osnovu podnesenih materijala i dokaza strana u postupku i “samo” ocijenjivalo ono što im je dostavljeno iz BiH. Zar takvi stručni pregledi i ocjene nisu bile dovoljne za tužitelja BiH da Državnu strategiju bazira na predmetima kategorija A i C, odnosno na rezultatima koje je napravio ICTY u periodu od osam godina.
Zastoj u progonu ratnih zločinaca
Kome i zašto nije odgovaralo da se Tužiteljstvo usredsredi na oko 850 ili 1.511 označenih predmeta? Vjerovatno onima kojima nisu bili zadovoljni radom haškog Tužiteljstva u okviru ICTY-a, jer su su rezultati pregleda predmeta Pravila puta odražavali na sve ono što je Tužiteljstvo ICTY radilo, i radi, sve ove godine u progonu najodgovorinih s područja bivše Jugoslavije. A nije nimalo teško na web stranici ICTY-a provjeriti kakve su optužnice podizane više od 20 godina, i kakve su presude izricane pojedincima iz BiH i regiona. Nažalost, po svemu sudeći u BiH je bilo više onih koji nisu bili zadovolji radom haškog Tužiteljstva, tako da predmeti Pravila puta nisu postali prioritet u radu Tužiteljstva BiH.
U Izvještaju OSCE-a iz 2005, a nakon preuzimanja predmeta ICTY-a od strane Tužiteljstva BiH se navodi: “Međutim, ostaje da se vidi da li će Tužiteljstvo BiH imati potrebne resurse da pregleda ovako veliki broj spisa na učinkovit i pravodoban način.” I izvještaj OSCE-a iz 2010. se referirao na Pravilnik Tužiteljstva BiH, i ova međunarodna misija navodi da je cijeli projekat Tužiteljstva BiH da ponovo kreira Pravila puta problematičan, te da je nastupilo kašnjenje u progonu zločinaca zbog čega je tražen efikasniji način progona zločinaca, a što je dovelo do donošenja Državne strategije za rad na predmetima ratnih zločina.
U vezi s procesuiranjem predmeta ratnih zločina u Izvještaju OSCE-a iz 2010. se, također, navodi: “U zadnjih pet godina jasno je da pravosudni sustav BiH nije uspio osigurati učinkovit način primjene kriterija za raspoređivanje predmeta, ni sa stanovišta funkcionalnosti, ni prema obavezi da bude u potpunosti sukladan zakonu. Ovi problemi podrivaju i usporavaju procesuiranje predmeta ratnih zločina u BiH već dugi niz godina.” Završni Izvještaj Joanne Korner, bivše tužiteljice CTY-a, iz 2016. rađen za potrebe misije OSCE-a i u suradnji sa ICTY, samo je potvrdio probleme u progonu ratnih zlocinaca u BiH.
Imajući u vidu zastoj u progonu ratnih zločinaca Ured visokog predstavnika (OHR) je krajem 2007. zahtjevao od Ministarstva pravde BiH pokretanje aktivnosti na strateškom prevazilaženju katastrofalne situacije u pogledu progona ratnih zločinaca u BiH. Ministarstvo pravde BiH je formiralo radnu grupu (od 18 članova) sa zadatkom da pronađe rješenje u pogledu raspoređivanja predmeta i određivanja prioriteta u njihovom procesuiranju.
U pripremi strategije u 2008. godini za rad na predmetima ratnog zločina učestvovalo je preko 20 državnih i entiteskih institucija, uključujući i ured gradonačelnika Brčko Distrikta. Državna strategija je je usvojena od strane Vijeća ministara BiH u decembru 2008 godine.
U trećem planu
U Državnoj strategiji kriterijumi za odabir predmeta je najvažniji segment Strategije. Interesantno je kako su tretirani predmeti Pravila puta prilikom izrade Državne strategije, odnosno Pravilnik i Orijentacioni kriterijumi Tužiteljstva BiH. U pripremi Strategije naglašeno su predmeti označeni s oznakom “A” Pravila puta pregledani od strane Tužiteljstva BiH, bez učešća Suda BiH ili entitetskih tužiteljstava. Definirajuci status predmeta “A” Pravila puta , u izradi Strategije je naglašeno je da su ocjenjivači ICTY-a površno pregledali predmete, bez sprovođenja bilo kakve nezavisne istrage ili procjene onoga sto se navodi u dokumentima. Čak je naglašeno da svi predmeti sa oznakom “A” neće postati optužnice, niti će proći pažljivi pregled. Tako, predmeti s oznakom A ponovo ostaju u trećem planu, sada već i u Državnoj strategiji BiH.
U Izvještaju, upućenom 2015. Vijeću sigurnosti UN-a, Serge Bramertz, glavni tužitelj ICTY-a, alarmanto ukazuje da ciljevi Državne strategije neće biti ispunjeni: “U skladu s ciljevima navedenim u DSRZ (Državna strategija za rad na predmetima ratnih zločina), Tužiteljstvo BiH bi sada trebalo osigurati da resursi, naročito oni koje je obezbijedio Instrument za pretpristupnu pomoć II Evropske Unije, budu odgovarajuće raspoređeni i efikasno iskorišteni za najsloženije i najprioritetnije predmete.” Provođenje DSRZ-a i dalje se prilično odgađa, a veliki broj neriješenih predmeta i dalje čeka procesuiranje. Nakon sedam godina, jasno je da neće biti ispunjeni ciljevi Državne strategije za rad na predmetima ratnih zločina, a takav ishod sve češće izaziva apatiju i ogorčenje umjesto kritičkog promišljanja i obnovljene riješenosti.”
Nažalost, Državna strategija za progon ratnih zločinaca nije ni postojala, da bi se mogla “raspasti” ili nefunkcionirati. Državna strategija BiH nije izoliran projekat u kojem je neka od institucija u BiH “direktno odgovorna” za funkcioniranje ili nefunkcioniranje Državne strategije, iako se čini da se fokus uglavnom prebacuje na Tužiteljstvo BiH. Tužiteljstvo BiH je do sada dostiglo broj od 600 optuženih i izrečeno je 2087 godina zatvora i osuđujuće kazne u preko 80 odsto predmeta.
Državna stategija je prije svega “vlasništvo” BiH i tiče se svih nas, a prevashodno onih koji su institucionalni dio Državne strategije, i na prvom mjestu žrtava. Prilikom izrade Državne strategije nije se otklonio jedan od ključnih razloga blokade ranijeg rada pravosuđa BiH na predmetima Pravila puta, odnosno nisu se otklonile posljedice Pravilnika Tužiteljstva iz 2004. godine.
Budućnost progona ratnih zločinaca u BiH
Čini se da će nadležne institucije morati redefinirati “Državnu strategiju”. Prioriteti u procesuiranju su ključ u realizaciji Državne strategije. Kako doći do prioriteta? Uspostavljanje prioriteta ne znači da bi rad na drugim “manje važnim” predmetima bio obustavljen ili zapostavljen. Upravo se za predmete koji nisu, ili neće biti prioritet iz bilo kojeg razloga, trebala uspostaviti posebna strategija. Ne mogu svi predmeti biti prioritet, jer bi se tako prouzrokovala velika i nerealna očekivanja žrtava i javnosti.
Da li postoje uslovi da se formira poseban sud za BiH koji bi se bavio “preostalim”, važnim slučajevima, koji bi radio nezavršene istrage ICTY-a – predmete Pravila puta Rimskog sporazuma, odnosno koji bi se bavio osobama o kojima je Tužiteljstvo ICTY nakon 2004. (kada je osujećeno pravo, od strane VS UN, da glavni tužitelj može podizati nove optužnice) prikupilo dodatne, i nove dokaze, odnosno protiv onih koji su u pravosnažnim presudama označeni kao izvrsioci ili naredbodavci zločina. Presude ICTY-a “vrve” takvim imenima.
Rezultati Pravila puta i danas su aktuelni i daju osnov za redefiniranje Državne strategije. Prije svega postavlja se pitanje sudbine svih predmeta s oznakama “A” Pravila puta, posebno imajući u vidu da do sada nije jasno koliko ima predmeta oznake “A”, i koliko se konkretno lica obuhvata oznakom “A”. Poznato je da je oko 500 predmeta oznake “A” prebačeno u nadležnost okružnim i kantonalnim tužiteljstvima, a preko 200 zadržano na državnom nivou. U oktobru 2015. godine portparol Ministarstva pravde BiH je naveo mjere koje je potrebno preduzeti da bi se najsloženiji i najprioritetniji predmeti mogli procesuirati u kraćim rokovima. “Potrebno je preispitati kriterije za kategorizaciju složenih i manje složenih predmeta, eliminisati vođenje paralelnih istraga na državnom i entitetskom nivou, kao i na cjelovit način riješiti pitanje ustupanja i preuzimanja predmeta.”
Tužiteljstvo BiH se treba javno izjasniti o rezultatima po predmetima Pravila puta, i, svakao, treba obavjestoti javnost o sudbini svih predmeta Pravila puta; koliko je presuđeno, koliko je osoba optuženo, koliko je u fazi istrage, koliko je predmeta obustavljeno, a koliko, uopće, do sada i nije uzeto u rad.
Dalekosežne posljedice
Cilj ovog teksta je da ukaže na značaj projekta Pravila puta u pogledu definiranja strategije progona ratnih zločinaca u BiH i regionu, te da inicira i eventualno ponovo pokrene raspravu o svim značajnim aspektima dostavljenih mišljenja (oznaka “A”, ali i “C”) u BiH od strane ICTY-a kroz Pravila puta. Isto tako, možda inicira nadležne organe, prevashodnoTužiteljstvo BiH, da se nakon 12 godina od zatvaranja Pravila puta sagleda šta se desilo sa više hiljada mišljenja koja su producirana shodno Rimskog sporazumu, odnosno Pravilima puta, i na koji način napraviti efikasniji progon ratnih zločinaca.
Projekat Pravila puta nije na advekatan način iskorišten od državnih organa BiH. Ukupni problemi nastali zbog lošeg organiziranja sistema prioriteta u 2004. godini kroz navedene Pravilnike i Orijentacione kriterije Tužiteljstva BiH i prouzrokovali su dalekosežne posljedice na progon ratnih zločinaca u BiH i regionu.
Odgovornost u zastoju progona ratnih zločinaca od 2004.godine, a danas Državne strategije, snosi i dio međunarodne zajednice. Nejasno je kako rezultati jednog međunarodnog sporazuma, kakav je bio Rimski sporazum i s tim u vezi Pravila puta, nisu našli adekvatno mjesto u okviru UN-a ili EU u određivanju prioriteta u radu pravosudnih organa BiH. Iako je VS UN podržalo prebacivanje predmeta ICTY-a (predmeti 11 bis) i nezavršenih istraga ICTY-a na pravosuđe u regionu i u BiH, niko u međunarodnoj zajednici nije smatrao da se projekat Pravila puta treba ugraditi u buduću strategiju za rad pravosudnih organa u BiH i napraviti prioritete.
S tim uvezi, upravo dodatno redefiniranje Državne strategije, nova organizacija na bazi Pravila puta i upotreba predmeta oznake “A” može dodatno pomoći uspješnijem progonu ratnih zločinaca. Smatram da su se stekli uslovi da upravo menadžment Tužiteljstva BiH bude pokretač inicijative da se Pravila puta redefiniraju, i da se u suradnji s međunarodnom zajednicom, ponajprije s Uredom Tužitelja ICTY-a, pronađu najbolji organizacioni modeli da bi progon ratnih zločinaca postao efikasniji.
Naravno da nije kasno ni danas, na temelju postojećih propisa, da UN i EU, uz suradnju s ICTY pomognu u sastavljanju prioritetnih lista i organiziranju sistema krivičnog progonu ratnih zločinaca. Bez podrške UN-a i EU nastavak progona ratnih zločinaca je neizvjestan. Da li zastoj u progonu ratnih zločinaca u BiH i regionu “riješiti” formiranjem specijaliziranog suda za BiH? Kako objasniti da se formira poseban međunarodni sud za Kosovo, a još uvijek egzistira ICTY, koji je nadležan za zločine počinjene na području bivše Jugoslavije od 1.1.1991, uključujući i Kosovo. Koji su to kriterijumi koje ne može zadovoljiti BiH da ima svoj sud za ratne zločince, obim ili rasprostranjenost zločina, pa ICTY je osnovan upravo zbog zločina počinjenih prevashodno u BiH.
Naravno, radi se o političkim odlukama, i mnogi moji sugovornici, pa čak i najodgovornije osobe, ne samo iz ICTY i MICT, nego i iz drugih međunarodnih sudova, ne vide prepreke, osim političkih prepreka, da EU podrži i specijalizirani sud za BiH, koji bi se bavio strogo određenim slučajevima.
Latinska poslovica kaže da zločinac može biti nekažnjen, ali nikada ne smije biti spokojan.
