Ustavni sud Bosne i Hercegovine donio je privremenu mjeru suspenzije entitetskih Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija i drugih spornih zakona koji su nedavno doneseni u Republici Srpskoj.
Ustavni sud BiH je bio u vanrednom zasjedanju od jutros s obzirom na očiglednu hitnost koja postoji u smislu primjene spornih zakona.
Konačnu odluku o ustavnosti tih zakona će najviši sud u državi donijeti u narednom periodu, a u međuvremenu su ih suspendovali kako ne bi mogli načiniti štetu ustavnom poretku BiH.
Riječ je o zakonima koje je usvojila NSRs, a predsjednik RS-a Milorad Dodik je ukazom proglasio njihovo stupanje na snagu, a kojima se zabranjuje rad Suda, Tužilaštva i VSTV-a BiH, kao i SIPA-e na teritoriji RS-a te kojim se osniva VSTV RS.
ODLUKA SUDA
Usvaja se zahtjev Denisa Zvizdića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, za donošenje privremene mjere.
Privremeno se stavlja van snage Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske.
U skladu sa članom 64. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu – privremeno se stavljaju van snage svi akti doneseni na osnovu Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i – privremeno se zabranjuje svim zakonodavnim, izvršnim i sudskim institucijama u Republici Srpskoj, kao i svim službenim ili odgovornim licima u tim institucijama Republike Srpske ili jedinicama lokalne samouprave ili bilo kojem organu jedinice lokalne samouprave, kao i službenim ili odgovornim licima iz Republike Srpske koja obavljaju dužnost u institucijama Bosne i Hercegovine, da preduzimaju bilo kakve radnje na osnovu Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25).
Ova odluka stupa na snagu odmah i proizvodi pravno djelovanje od dana stupanja na snagu Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj Predmet broj U-8/25 3 Odluka o privremenoj mjeri 19/25) do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu. Odluku objaviti u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“, „Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine“, „Službenom glasniku Republike Srpske“ i „Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine“.
Obrazloženje
Denis Zvizdić, predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 6. marta 2025. godine Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25; u daljnjem tekstu: Zakon o VSTVRS).
Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi privremeno stavio van snage Zakon o VSTVRS do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti.
Podnosilac zahtjeva smatra da osporeni Zakon o VSTVRS nije u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Naveo je da je kao predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ovlašten za podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti.
Također smatra da je nesporno da je, u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud nadležan da odlučuje o tome jesu li odredbe ustava ili zakona entiteta u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
U odnosu na navode o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbom člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je ukazao na praksu Ustavnog suda iz Odluke broj U-23/22 te je istakao da entiteti ne mogu preuzimati državne nadležnosti niti ih vraćati nakon što su već prenesene na nivo Bosne i Hercegovine.
Potom je naveo da je formiranje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: VSTVBiH) bio zahtjev Evropske unije i da je to ocijenjeno Predmet broj U-8/25 4 Odluka o privremenoj mjeri kao najbolji način za osiguranje potpuno ujednačenih standarda u pogledu imenovanja i disciplinske odgovornosti sudija i tužilaca na cijelom teritoriju BiH.
Također je ukazao na to da je VSTVBiH uspostavljen na osnovu Sporazuma o prijenosu određenih nadležnosti entiteta kroz osnivanje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Sporazum). Na osnovu tog sporazuma i u smislu člana III/5.a) Ustava BiH, Parlamentarna skupština BiH donijela je Zakon o VSTVBiH, na osnovu kojeg je ta nadležnost postala nadležnost Bosne i Hercegovine. Zbog toga podnosilac zahtjeva smatra da bi stupanje na snagu osporenog zakona predstavljalo ogroman korak unazad u kontekstu evropskih integracija Bosne i Hercegovine te općenito u pogledu vladavine prava i pravne sigurnosti na teritoriju Bosne i Hercegovine.
U vezi s navodima o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbama člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da je uspostava VSTVBiH izvršena u potpunosti u skladu sa članom III/5.b) Ustava Bosne i Hercegovine, koji je dao mogućnost entitetima da započnu pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanja u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine.
U skladu s tom odredbom, kako je istaknuto, oba doma Parlamentarne skupštine BiH usvojila su Zakon o VSTVBiH, čime je taj zakon postao punopravni dio ustavnog i pravnog poretka Bosne i Hercegovine. Također, ukazano je da je Ustavni sud u Odluci broj U-11/08 od 30. januara 2009. godine, prilikom razmatranja zahtjeva za ocjenu ustavnosti Zakona o VSTVBiH, zaključio da je postojao valjan pravni osnov za donošenje navedenog zakona, odnosno da je taj zakon donesen u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
Na osnovu toga, podnosilac zahtjeva smatra da nije postojala ustavna osnova da entiteti tu dodatnu nadležnost Bosne i Hercegovine na bilo koji način preuzmu ili reguliraju na drugačiji način. U tom pogledu ukazuje da je jedino organ koji je uspostavio VSTVBiH, a to je Parlamentarna skupština, mogao donijeti bilo kakvu odluku o uređenju VSTVBiH. Također, podnosilac zahtjeva navodi da je Vijeće ministara Bosne i Hercegovine na sjednici od 4. marta 2025. godine utvrdilo Prijedlog zakona o VSTVBiH s prijedlogom Parlamentarnoj skupštini da ga razmatra po skraćenoj proceduri s ciljem ispunjavanja prioriteta u procesu pristupanja Evropskoj uniji.
Zbog toga podnosilac zahtjeva smatra da ne postoji nijedan pravni argument koji može osporiti valjanost uspostave VSTVBiH, odnosno da je prima facie jasno da Zakon o VSTVRS nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
Obrazlažući nesaglasnost osporenog zakona sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da je tom odredbom jasno uspostavljena obaveza da entiteti kao administrativno-teritorijalne jedinice moraju poštovati sva načela i proceduralne norme propisane Ustavom Bosne i Hercegovine te da se moraju pridržavati odluka institucija Bosne i Hercegovine.
Dalje, naveo je da Zakon o VSTVBiH predstavlja odluku institucija Bosne i Hercegovine te da je taj Predmet broj U-8/25 5 Odluka o privremenoj mjeri zakon morao biti poštovan. Međutim, uprkos tome, Narodna skupština RS donošenjem osporenog zakona dovela je do kolizije dvaju zakona, pri čemu je, prema sistemu hijerarhije pravnih normi, jasno da je državni zakon iznad bilo kojeg entitetskog propisa. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva ukazuje da iz člana 1. Zakona o VSTVRS proizlazi namjera entitetskog zakonodavca da „osnuje Visoko sudsko i tužilačko vijeće Republike Srpske“, dok je u članu 3. tog zakona propisano: „Savjet je samostalan i nezavisan organ u Republici Srpskoj.“ S druge strane, kako je navedeno, važeći državni zakon u članu 1. propisuje osnivanje VSTVBiH, dok stav (2) istog člana izričito navodi: „Vijeće je samostalni organ Bosne i Hercegovine i ima svojstvo pravnog lica.“
Podnosilac zahtjeva dalje ističe da iz sadržaja osporenog zakona proizlazi da se njime reguliraju sva pitanja koja su već uređena na državnom nivou te da RS nema zakonodavnu nadležnost da donosi propise o uređenju i funkcioniranju entitetskog pravosuđa van odredbi državnog zakona.
Osim toga, ukazuje da se najveća kolizija jasno ogleda u formulaciji člana 198. Zakona o VSTVRS, koji regulira prelazne i završne odredbe. Tom odredbom je propisano da „svi nosioci pravosudnih funkcija koji su imenovani odlukom Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine prije stupanja na snagu ovog zakona ostaju i dalje na dužnostima u sudovima i javnim tužilaštvima Republike Srpske na kojima se nalaze u trenutku stupanja na snagu ovog zakona“.
Time se potvrđuje da je jasna intencija entitetskog zakonodavca da nakon stupanja na snagu ovog zakona, kako to definira član 200. spornog zakona, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu Pravilnika iz člana 6. stava 2, de facto izvrši razvlašćivanje VSTVBiH.
U vezi s tim, podnosilac zahtjeva je ukazao da je predsjednik Republike Srpske u više navrata javno izjavio da „srpski predstavnici u pravosudnim institucijama i drugim institucijama BiH ne smiju ostati na svojim radnim mjestima“, te da, ako to učine, „čine izdaju srpskog naroda“.
Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, time se ukazuje na diskriminatornu i neustavnu namjeru koja se očituje u kršenju ljudskih i radnih prava zaposlenika državnih pravosudnih institucija koji dolaze iz reda srpskog naroda. Također, podnosilac zahtjeva ističe da, uzimajući u obzir i ostala tri zakona s 18. posebne sjednice Narodne skupštine RS od 27. februara 2025. godine (Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH, Zakon o dopuni Krivičnog zakonika RS i Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija), kao i izjave ključnih dužnosnika vlasti u Republici Srpskoj, može se utvrditi i ratio donošenja osporenog zakona, koji se sastoji u namjeri da se „razbije i podijeli državno pravosuđe“. b) Navodi iz zahtjeva za donošenje privremene mjere.
Podnosilac zahtjeva smatra da bi stupanje na snagu Zakona o VSTVRS predstavljalo veliki korak unazad za evropske integracije Bosne i Hercegovine te za vladavinu prava i pravnu sigurnost u cijeloj zemlji. Potom ističe da je pri donošenju privremene mjere potrebno uzeti u obzir i kontekst Predmet broj U-8/25 6 Odluka o privremenoj mjeri donošenja osporenog zakona.
U vezi s tim ukazuje da je Zakon usvojen nakon što je Sud Bosne i Hercegovine prvostepenom presudom osudio predsjednika Republike Srpske na godinu dana zatvora te mu izrekao zabranu obavljanja dužnosti predsjednika Republike Srpske na šest godina. Podnosilac zahtjeva ukazuje i na izjave političkih predstavnika iz Republike Srpske iz kojih, prema njegovom mišljenju, proizlazi jasna namjera političkog rukovodstva tog entiteta da izvrši pritisak na sudsku vlast u Bosni i Hercegovini. Također navodi da se odmah po stupanju na snagu osporenog zakona planiraju preduzeti konkretne mjere za uspostavu Visokog sudskog i tužilačkog vijeća RS.
To uključuje donošenje Pravilnika o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Vijeća, koji bi, prema osporenom zakonu, donio ministar pravde. Time bi se, kako tvrdi, omogućila potpuna politička kontrola nad procesima imenovanja sudija i tužilaca. Podnosilac zahtjeva zaključuje da bi primjena tog zakona dovela do prijenosa nadležnosti u području pravosuđa s državnog nivoa na entitetski, što je suprotno Sporazumu iz 2004. godine te Odluci Ustavnog suda BiH broj U-11/08. Nadalje, smatra da bi osporeni zakon doveo do stvaranja paralelnih institucija i narušavanja jedinstva u organizaciji i upravljanju pravosuđem.
Time bi se, kako navodi, ugrozila pravna sigurnost, temelj svake pravne države, uključujući i Bosnu i Hercegovinu, što bi imalo direktne negativne posljedice za građane te ometalo uživanje njihovih osnovnih ljudskih prava. 8. Prema ocjeni podnosioca zahtjeva, privremena mjera obustave primjene Zakona o VSTVRS do konačne odluke Ustavnog suda nužna je jer je navedeni zakon, u većini svojih odredbi, očigledno neustavan. Prema dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, jasno je da Narodna skupština RS nije imala nadležnost da donese zakon koji preuzima ovlaštenja državnih institucija, prije svega VSTVBiH, te uređuje ista pitanja koja su već regulirana državnim zakonom.
Ako bi ijedna odredba osporenog zakona stupila na snagu prije konačne odluke Ustavnog suda, već bi bilo kasno jer bi VSTVBiH bio trajno razvlašten. Stoga, već u ovoj fazi postoje dovoljni dokazi da bi primjena spornog zakona nanijela ozbiljnu i nepopravljivu štetu nezavisnosti i nepristranosti pravosuđa, ne prejudicirajući konačnu odluku Ustavnog suda.
